Introducción:
El presente artículo tiene como fin analizar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y su improcedencia como medio de control judicial de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, se explorará la posibilidad de utilizar medidas cautelares dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para suspender dichas decisiones, especialmente aquellas que sancionan a funcionarios de elección popular.
- Naturaleza del Recurso Extraordinario de Revisión.
Tenemos que la Corte Constitucional en sentencia SU-026 del 05 de febrero del 2021, señaló que la naturaleza del recurso extraordinario de revisión es “es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”.
Es decir, en cuanto a su naturaleza tenemos que es un mecanismo de control judicial contra providencias que ya se encuentran ejecutoriadas y que en principio no tendría ninguna otra acción a fin de controvertir los yerros que en dicho proceso se pudieron haber cometido por parte de una autoridad judicial o jurisdiccional, lo cual es una excepción al principio de cosa juzgada.
Como tal entonces tenemos que este recurso, tal y como se le conoce, es extraordinario en virtud a su propia naturaleza, razón por la cual es una excepción a la regla general, siendo está que una vez las sentencias son proferidas y se encuentran ejecutoriadas solo queda acatarlas en virtud al principio de cosa juzgada.
Ahora bien, tenemos que el recurso extraordinario de revisión tiene entonces, de acuerdo a su naturaleza, como finalidad la de un mecanismo de defensa judicial contra sentencias en las cuales hubo errores como los señalados en el artículo 250 del CPACA, garantizando así, tal y como lo ha manifestado la misma Corte Constitucional, en una herramienta idónea para proteger los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia que pudieron verse vulnerados con una providencia contraria a derecho.
- Naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pues bien, en este punto decidimos acoger lo señalado por Juan Ángel Palacios en su libro de derecho procesal administrativo en donde indica que la naturaleza de los medios de control, son acciones que buscan poner en conocimiento del juez de lo contencioso administrativo la discusión sobre la legalidad de un acto expedido por la administración y el juzgamiento de los hechos que se desencadenaron por la voluntad de la administración pública, teniendo como pretensión, para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, buscar desaparecer los efectos que el acto administrativo atacado ha generado y reestablecer el derecho particular que haya podido verse conculcado.
Tenemos entonces que este medio de control, a más de buscar llevar ante el juez de lo contencioso administrativo un acto administrativo para que el togado evalué su legalidad, también se busca el resarcimiento de un presunto daño que dicho acto pudo llegar a generarle siempre y cuando se llegue a la conclusión de que este es ilegal, tal y como se advierte en el inciso 1º del artículo 138 del CPACA.
Es por lo anterior, que la finalidad de este medio de control es el de atacar el acto administrativo cuando se dan algunas de las irregularidades señaladas en el artículo 137 del CPACA, es decir, cuando estamos frente a la incompetencia del funcionario para expedir el acto administrativo; desviación de poder; falsa motivación, etc.
- ¿Es el recurso extraordinario de revisión el mecanismo judicial idóneo para hacer control judicial a las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación contra funcionarios de elección popular?
En este punto, es importante reconocer que la Procuraduría General de la Nación a pesar de lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es claro en materia Constitucional y desde el mismo bloque constitucional que ha tenido la competencia para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular, pero que en atención a la necesidad de conciliar la postura adoptada por la Corte Interamericana con el ordenamiento jurídico interno en el caso Petro Vs Colombia, la Corte Constitucional.
Es por ello que en la sentencia C-030 del 2023 se declaró como exequible, a fin de asegurar la reserva judicial frente a las decisiones expedidas por la procuraduría General de la Nación, que frente a los funcionarios de elección popular este control se hiciera mediante el recurso extraordinario de revisión contenido en el artículo 238 A de la Ley 1952 del 2019, partiendo de la base que el Ente de Control es una autoridad administrativa.
En este punto, la Corte Constitucional al declarar como inexequible la palabra “jurisdiccionales” del artículo 1º de la Ley 1952 del 2019, consideró que el mejor remedio a fin de no contrariar las funciones constitucionales de las Procuraduría General de la Nación, fue el de mantener el recurso extraordinario de revisión, pero entonces, de dicho remedio constitucional surgen las siguientes dudas.
¿Es compatible la naturaleza del recurso extraordinario de revisión la solución adecuada para hacer el control jurisdiccional a las decisiones de la Procuraduría General de la Nación frente a los funcionarios de elección popular?; ¿hay alguna justificación desde el punto de vista constitucional para que los funcionarios de elección popular tengan un recurso judicial diferente al de los demás funcionarios públicos?.
En este punto hemos de señalar que a nuestro juicio, la respuesta a ambos interrogantes es un rotundo no.
En lo que atañe a la primera pregunta, es claro que al declararse inexequible por parte de la Corte Constitucional las funciones jurisdiccionales de la PGN para investigar y sancionar a los funcionarios de elección popular, pues sus previdencias carecerían de ser sentencias, sino que se retomó la naturaleza de actos administrativos, partiendo de la base que en cuanto a este punto, la Procuraduría sigue siendo una autoridad administrativa, lo cual también podría ponerse en duda en cuanto algunos opinamos que es un órgano de control.
Por lo anterior, es bajo la Ley 1437 del 2019 la normatividad sobre la cual deberían hacerse el control jurisdiccional de los actos administrativos proferidos por el ente de Control a fin de guardar la reserva judicial.
El haber mantenido el recurso extraordinario de revisión como el mecanismo de control judicial, no solo tiene repercusiones en el entendido de que las sanciones impuestas a funcionarios de elección popular ya no se miraran o estudiaran por parte del Juez de los Contenciosos Administrativo bajo las causales señaladas en el artículo 137 del CPACA, siendo estos más amplios que las causales taxativas que trae el recurso extraordinario de revisión del artículo 238C de la Ley 1952 del 2019.
Con esta decisión adoptada por la Corte Constitucional también consideramos que se desnaturaliza dicho recurso extraordinario ya que deja de ser un mecanismo excepcional, bajo el entendido de su propia naturaleza, para ser un recurso general frente a unos determinados funcionarios.
Esto a su vez nos da pie para entrar a responder la segunda pregunta que se hizo en líneas anteriores. Ni la Corte Interamericana de Derechos Humano, ni la Corte Constitucional entraron a estudiar cuál era la causa que llevó a que se hiciera una diferenciación entre los derechos políticos de los de elección popular y el resto de los funcionarios públicos de Colombia.
La Corte Constitucional no entró a analizar la razón por la cual, los derechos políticos de los de elección popular sin preferentes respecto de los demás funcionarios, lo cual claramente va en contra de un derecho a la igualdad pregonado desde la Constitución de 1991.
Si bien es cierto que las funciones de unos y otros son diferentes, los grados de responsabilidad de los funcionarios de elección popular conllevan más responsabilidades, esto no explica per se la razón por la cual unos y otros deben tener un mecanismo judicial diferente para controvertir ante la jurisdicción contenciosa administrativa las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación, más aun cuando la intención del máximo tribunal de lo constitucional, fue el de agilizar y preservar el principio del juez natural frente a las sanciones de la PGN a los alcaldes, gobernadores y demás funcionarios de elección popular.
- La nulidad y restablecimiento del derecho es el mejor mecanismo para el control de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación.
En este sentido, consideramos que es la nulidad y el restablecimiento del derecho el mecanismo adecuado para estudiar las sanciones de la Procuraduría general de la Nación frente a todos los funcionarios, incluidos los de elección popular.
Lo anterior teniendo en consideración que este medio de control, por su naturaleza es el adecuado para analizar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General, así como que tiene las herramientas necesarias para evitar que la decisión sancionatoria será efectiva antes de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tome una decisión definitiva.
Tenemos que las causales por las cuales el juez pode declarar la nulidad del acto administrativo de carácter particular son más amplias frente a las taxativas que trae la Ley 1952 del 2019, aunado a que los requisitos en uno y otro, para la admisión de la demanda puede llegar a ser más flexibles en el mecanismo de control y se evitaría una desnaturalización del recurso extraordinario, más aún cuando a dicho recurso, le da la posibilidad de acudir o de utilizar elementos de la nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el prenombrado recurso termina siendo un hibrido el cual puede terminar sin tener unas reglas claras en cuanto a su aplicación.
Así mismo, se tiene las medidas cautelares propias de la nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se hubiera podido poner como medida que opere de manera automática para suspender los efectos de las sanciones impuestas por la PGN a los funcionarios de elección popular.
Igualmente, no habría una distinción entre los derechos políticos entre los funcionarios de elección popular y los demás funcionarios públicos, en cuanto a los mecanismo de control judicial.
Es decir, a nuestro juicio, no era necesario crear un hibrido entre el recurso extraordinario de revisión, desnaturalizando este mecanismo judicial, cuando se tiene un medio de control idóneo y con los elementos necesarios para que se controviertan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las decisiones de la Procuraduría General de la Nación, en donde prevalece la naturaleza de la acción, no se hacen distinciones innecesarias entre los derechos de unos y otros funcionarios, va acorde con la naturaleza de las decisiones de la PGN y además se tienen unas reglas claras en cuanto a su trámite, y que frente a este último aspecto podría llevar a que se atente contra la seguridad jurídica, ante la carencia de un procedimiento adecuado y específico.
Andrés Felipe De Los Ríos Salazar
Asociado de la Asociación Colombiana de Derecho Disciplinario.
