Nada más difícil para el ser humano poder aceptar los cambios. De igual forma, para las autoridades se torna a un más traumático por el apego a lo que esquemáticamente se venía haciendo. Ahora bien, en los cambios normativos, también se cae en el error de no verificar los antecedentes y determinar si realmente la modificación se torna novedosa o solamente corresponde a un desarrollo de figuras ya concebidas.
El régimen disciplinario, luego de que entrara a regir la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones que introdujo la Ley 2094 de 2021, concibe novedades de orden sustancial y procedimental que necesariamente se presentan como innovadoras, destacándose la separación de roles, la doble conformidad, el beneficio por confesión y el recurso de revisión para las decisiones que se adopten respecto de servidores de elección popular en ejercicio del cargo, entre otras.
En este sentido, otras modificaciones son solamente eso, ajustes, mejoras y complementaciones, verbi gracia, los principios de especialidad y subsidiariedad; investigación integral, cláusula de exclusión probatoria y congruencia; la definición del dolo; los alegatos precalificatorios; la regulación autónoma de los medios probatorios; la creación de otras Salas Disciplinarias, el abandono de los procesos de única instancia, por citar algunas.
Ahora bien, en lo que se refiere a los hechos disciplinariamente relevantes pareciera percibirse como una novedad significativa, dada su incorporación como requisito del auto de apertura de investigación disciplinaria (numeral 2 del artículo 215). No se puede negar que resulta ser un presupuesto nuevo de dicha pieza procesal. Sin embargo, en las codificaciones anteriores ya se podía apreciar su presencia. Veamos.
En el numeral primero del artículo 144 de la Ley 200 de 1995, se determinaba como un requisito del auto de apertura: “1. Breve fundamentación sobre la existencia del hecho u omisión que se investiga y sobre el carácter de falta disciplinaria.” Independientemente de su descripción, se pone de presente un presupuesto fáctico y su relación como comportamiento disciplinable.
En la ley 734 de 2002, del contenido del artículo 154, no se aprecia requisito alguno que haga referencia al marco fáctico. Sin embargo, en el parágrafo 1° del artículo 150, encontramos, aunque de forma negativa, la incidencia procesal del hecho disciplinariamente irrelevante, la inhibición; al establecerse que:
PARÁGRAFO 1o. Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna (Negrilla fuera del texto).
Consecuente con lo anterior, en la Ley 1952 de 2019, la irrelevancia disciplinaria se concibe como una de las causales de la decisión inhibitoria. De igual manera, bajo el presupuesto del numeral 2 del artículo 215, en el parágrafo del artículo 161 se determina que:
PARÁGRAFO. En la etapa de investigación o juzgamiento, el disciplinable podrá confesar o aceptar su responsabilidad respecto de los hechos disciplinariamente relevantes enunciados en la apertura de la investigación o en los cargos formulados en el pliego. (Negrillas fuera del texto).
Estas primeras consideraciones nos permiten identificar que la relevancia disciplinaria se constituye en un presupuesto para el ejercicio de esta expresión de derecho sancionatorio. Su verificación, al momento de evaluar la noticia disciplinaria, se torna en una tarea que no reviste mayor complejidad, no en vano, de no acreditarse, pone de presente que la acción no pueda iniciarse y de ahí el surgimiento del auto inhibitorio.
En este sentido, habrá de recurrirse a la naturaleza y finalidades del derecho Disciplinario, desde su concepción constitucional; el desarrollo legal y el precedente jurisprudencial, y, a partir de ahí, entender qué es lo que le atañe como expresión del ius puniendi y que resulta ser intrascendente para su ejercicio.
El primer referente necesario lo encontramos en el artículo 6 constitucional, cuando se demanda mayor exigencia de responsabilidad para los servidores públicos por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Dicho mandato se complementa con lo consagrado en los artículos 1, 2, 92, 122, 123, 124 y 209; presupuestos que ponen de presente la relación entre los fines y propósitos del Estado social de derecho; el control social y la función pública y la función administrativa, poniendo de presente que para que exista armonía entre estos, debe haber un régimen que se ocupe del encauzamiento de las conductas del recurso humano.
Al interior de la Ley disciplinaria encontramos diferentes mandatos que desarrollan lo anteriormente expuesto. Veamos:
En el artículo 5 del C.G.D. se determinan como fines de la sanción disciplinaria garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública.
Así mismo, el artículo 23 de la misma norma, pone de presente la función pública el interés de protección del derecho disciplinario y los presupuestos axiológicos que deben ser observados por los servidores públicos en el ejercicio del cargo, función o servicio, debiendo ejercer los derechos, cumplir los deberes, respetar las prohibiciones y acatar el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes, presupuestos esto, que de forma negativa, a las voces del artículo 26, son constitutivos de falta disciplinaria.
De otra parte, cuando la aplicación del régimen disciplinario se extiende hacia los particulares, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70 del C.G.D., su ejercicio se da a partir de aquellos que cumplen función pública o administran recursos públicos.
Finalmente, en el artículo 68 se consagra la posibilidad de la imposición de correctivos frente a hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo, es decir, aquellos que por su irrelevancia no ameritan adelantar actuación disciplinaria.
Como una primera conclusión, podemos decir que no todo lo que ocurre al interior de la función pública ni todo comportamiento de los servidores públicos, necesariamente resultan relevantes para el derecho disciplinario. Existirán situaciones que corresponden a lo eminentemente misional; así mismo, podrán generarse situaciones que obedecen a la esfera eminentemente personal y, por lo mismo, de competencia de otras áreas o de otras autoridades.
Ahora bien, en reciente publicación de la Procuraduría General de la Nación – Pensamiento Disciplinario-, el doctor John Harvey Pinzón Navarrete, se ocupó de referir algunas características respecto de los hechos disciplinariamente relevantes, independientemente de la sinonimia con la que los aborda, se destaca una primer apreciación respecto que estos “no pueden equipararse a una imputación fáctica ni mucho menos a una imputación jurídica. Así mismo, señala que estos no guardan estricta relación con el tipo disciplinario ni los que permiten construir el juicio de adecuación típica; sino que corresponden a la preliminar definición de aquellos sucesos que ciertamente deben dirigir o encauzar el ejercicio de la defensa del disciplinables en la primera etapa de investigación, pero que no pueden tener el carácter de definitivos”.
Las juiciosas apreciaciones del autor nos permiten señalar que los hechos disciplinariamente relevantes deben surgir de la evaluación de la noticia disciplinaria, no deben orientarse a una adecuación típica; ni de juicio de valor, como tampoco se referirán a elementos subjetivos, ya que estos son presupuestos de la conducta. Lo que nos permite concluir que su razón de ser es la de establecer el marco fáctico de la investigación. En otras palabras, la autoridad disciplinaria define “qué va a investigar” y el disciplinable conoce “porqué lo van a investigar”.
Entonces, podemos significar y definir que los hechos disciplinariamente relevantes son aquellos que tienen incidencia en la función pública y que pueden ser atribuibles a quienes tienen la capacidad de soportar la acción disciplinaria.
Tal y como se expresó anteriormente, una de las novedades que concibe el C.G.D. es el beneficio por confesión (art. 162). Pudiendo el disciplinado optar por dicha prerrogativa en la fase de investigación disciplinaria, momento para el cual el disciplinable solamente tiene como referente los hechos disciplinariamente relevantes que se le refirieron en el auto de apertura; no en vano el parágrafo del artículo 261 determina que, en la etapa de investigación el disciplinable podrá confesar o aceptar su responsabilidad respecto de los hechos disciplinariamente relevantes.
Acorde con lo anterior, la posibilidad de confesar y aceptar cargos en esta fase procesal, a las voces del artículo 162, nos ubica en dos escenarios, el primero el de la confesión en estricto sentido, la cual necesariamente se dará a partir de los hechos disciplinariamente relevantes y, posteriormente, una vez elaborada el acta que equivale al pliego de cargos; la aceptación de estos y, consecuente con ello, luego de la remisión al funcionario de juzgamiento, el reconocimiento del beneficio de disminución de la sanción hasta en la mitad.
Podrá observar el lector que, hasta este momento, las referencias normativas y las conclusiones obedecen únicamente a los hechos; es decir, sin hacer alusión al componente de la relevancia jurídica, lo que ya nos permite ir entrando en la diferenciación entre uno y otro concepto.
Para poder cumplir con el cometido académico de diferenciar el precepto al que hasta ahora nos hemos referido y atrevido a definir; frente a los hechos jurídicamente relevantes, y pidiendo licencia de mis colegas penalistas que han irrumpido con éxito en el derecho disciplinario, para inmiscuirme, tal vez irresponsablemente, en dicha área del saber, me permito hacer algunas disertaciones en cuanto a las características sustanciales y procesales que se dan entre el derecho penal y el derecho disciplinario. Veamos:
Lo primero que ha de decirse es que, en esta expresión de derecho sancionatorio, como ultima ratio, por sus especiales características en lo que tiene que ver con la estructura de la responsabilidad; las decisiones frente a los sujetos pasivos y la acreditación probatoria para la imputación y acusación; su exigencia es de un grado mayor a los hechos disciplinariamente relevantes.
En el derecho penal la tipicidad se da a partir de tipos cerrados por regla general, todos definidos como tal por el Legislador; la antijuridicidad es material, vulneración efectiva o puesta en peligro del bien jurídico tutelado; definición legal de los títulos de imputación subjetiva de dolo (directo y eventual), culpa y preterintensión. De igual manera, encontramos otras figuras como la tentativa, coautoría o coparticipación; la comunicabilidad de circunstancias, entre otras.
En el derecho disciplinario la tipicidad se da, por regla general, a partir de tipos abiertos o en blanco; el Legislador solamente enlista taxativamente las faltas gravísimas, la calificación de grave o leve corresponde a la autoridad disciplinaria. La antijuridicidad se concibe como ilicitud sustancial, a partir de la afectación de los deberes funcionales, sin que se exija la verificación de un resultado. El elemento subjetivo es definido por la autoridad disciplinaria, concibiéndose que, en principio, todas las faltas admiten tanto la modalidad dolosa como culposa; esta última bajo las expresiones de gravísima y grave.
Se suma a lo anterior, que el procedimiento penal se encuentra gobernado bajo un sistema acusatorio, en tanto que, en el derecho disciplinario, a pesar de haberse implementado la separación de roles, las demás características y ritualidades siguen presentes bajo la egida de un sistema inquisitivo.
Bajo el anterior panorama sustancial y procesal es que necesariamente se da la distinción entre hechos disciplinariamente relevantes y los hechos jurídicamente relevantes.
Los artículos 288 (imputación) y 337 (acusación) de la Ley 906 de 2004 demandan, en cada oportunidad, la relación clara y sucinta de los hechos jurídicamente relevantes, en un lenguaje comprensible, Por tratarse de decisiones que generan consecuencias frente a las víctimas y el procesado, en ambas se exige del ente acusador una solidez y suficiencia en la acreditación del comportamiento típico, tanto en su componente objetivo como subjetivo y, necesariamente, de la antijuridicidad.
Para ilustrar de alguna manera la importancia y rigurosidad que se demanda de los hechos jurídicamente relevantes, podemos citar conductas punibles que ante sus elementos estructurales resultarían excluyente entre sí. Veamos.
- Hurto y abuso de confianza
- Lesiones personales y tentativa de homicidio
- Enriquecimiento ilícito de servidor público y enriquecimiento ilícito de particulares.
Obsérvese que resultaría inadmisible que un Fiscal arribe a la audiencia de imputación sin acreditar los hechos jurídicamente relevantes que con suficiencia determinen la ocurrencia de una u otra conducta punible. De igual manera, con insuficiencia frente a la imputación subjetiva o respecto de la autoría.
Así las cosas, resulta inconveniente concebir las dos acepciones como sinónimas. El ingrediente jurídico que, obligatoriamente debe estar en la imputación y acusación penal no tiene presencia ni es exigible del presupuesto fáctico de la investigación disciplinaria.
Lejos de mí pretender fijar una postura rígida y critica, las anteriores apreciaciones están orientadas a evitar confusiones que van más allá de lo meramente etimológico, sino que, como se pudo apreciar, las dos acepciones tienen características, exigencias y alcances diferentes, de ahí la necesidad de que, tanto las autoridades disciplinarias, como los sujetos procesales, se refieran en el instante procesal que corresponda a tales presupuestos, esto es, el que se reclama de la noticia disciplinaria como de relevancia disciplinaria para la apertura de investigación; como del que debe estructurarse para el momento de la imputación por su relevancia jurídica.
José Omar Ortiz Peralta
Abogado egresado de la Universidad Libre de Colombia. Especialista en Derecho Administrativo y Derecho Disciplinario. Magister en Derecho Administrativo. Docente universitario en programas de posgrado. Consultor y abogado litigante. Secretario General de la Asociación Colombiana de Derecho Disciplinario.
